五大因素影響宏觀調(diào)控政策發(fā)揮作用

中國經(jīng)濟增長速度自去年第四季度以來逐季提高，且全面加速。今年上半年GDP增長率為10.9%，比去年同期和去年全年分別高出0.9個百分點和1個百分點。折算成季度GDP，二季度經(jīng)濟增長率為11.3%，在去年第四季度9.9%和今年一季度10.3%的基礎(chǔ)上再創(chuàng)新高。上半年統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布后，以抑制投資高增長為核心的新一輪宏觀調(diào)控隨之開始，其政策出臺的密度之高，調(diào)控強度之大，也是2004年上半年以來所沒有過的。 今年上半年經(jīng)濟加速增長暴露了固定資產(chǎn)投資、貨幣信貸投放、國際收支、資源環(huán)境等領(lǐng)域中存在的突出矛盾和問題，如不加以調(diào)節(jié)和遏制，國民經(jīng)濟有可能會失控甚至被迫“急剎車”。正因如此，國內(nèi)外把對當(dāng)前中國經(jīng)濟關(guān)注的焦點都集中在新一輪宏觀調(diào)控上，集中在這一輪宏觀調(diào)控的成效上。 到目前為止，已出臺了新一輪宏觀調(diào)控的一些政策措施。但是，我們應(yīng)該充分認識這一輪宏觀調(diào)控的艱巨性和復(fù)雜性，因為當(dāng)前有五個方面的因素影響宏觀調(diào)控政策效果的顯現(xiàn)。 第一，地方對宏觀調(diào)控認識的不一致。在當(dāng)前我國的經(jīng)濟體制下，資源配置的主導(dǎo)權(quán)在很大程度上向地方政府分散，資源配置行政化的特點非常突出。在這一背景下，宏觀調(diào)控實質(zhì)上是調(diào)整中央與地方政府之間的資源配置權(quán)利。當(dāng)宏觀調(diào)控政策與地方政府的利益不一致時，地方政府完全有可能運用手中的資源配置權(quán)進行敷衍，使得中央政府在執(zhí)行宏觀調(diào)控政策時遇到不少阻力，在一定程度上影響了調(diào)控效果的發(fā)揮。 1994年分稅制改革后，中央政府與地方政府之間形成了新的財權(quán)與事權(quán)的分配模式，由于中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的不對等，促使地方政府加緊運用手中的資源，來推動本地區(qū)的經(jīng)濟增長、提高地方財政收入、擴大就業(yè)保障。當(dāng)然，對地方官員來說，這也是自身政績的體現(xiàn)。受地方利益的驅(qū)動，地方政府傾向于通過各種方式控制信貸、土地、勞動力等要素價格，進行一輪又一輪的經(jīng)濟擴張，地方政府投資主導(dǎo)型經(jīng)濟不可避免。近年來，全國范圍的城建熱、房地產(chǎn)熱、汽車熱、鋼鐵熱等背后，都能清晰地看到地方政府的影子，江蘇鐵本事件和內(nèi)蒙新豐電廠事件就是典型例證。 第二，半開放的經(jīng)濟和缺乏彈性的匯率形成機制，使貨幣政策的效果不斷被削弱。從理論上講，在實行固定匯率體制的開放經(jīng)濟中，貨幣政策對抑制投資增長沒有作用，這是因為，緊縮貨幣供給將提高利率水平和吸引外資流入。為了維持固定匯率，中央銀行必須購進外匯和投放基礎(chǔ)貨幣，從而使緊縮貨幣供給的做法失效。我國目前雖然還沒有對資本賬戶完全開放，實行的也是浮動匯率體制，但是我國實際上是一個半開放、半浮動匯率的體制。通過貿(mào)易信貸、僑匯、捐贈、國內(nèi)企業(yè)境外上市后返程投資、外商投資企業(yè)股東借款等渠道流入的境外短期資金越來越多，表明人民幣匯率形成機制的彈性還需要進一步加強。這樣的體制必然會對貨幣政策的獨立性和實施效果帶來很大的挑戰(zhàn)。 事實上，在近年來人民幣升值預(yù)期繼續(xù)存在、外貿(mào)順差快速積累和短期資本流入不斷增加的情況下，外匯占款已經(jīng)成為基礎(chǔ)貨幣投放的主要渠道，占比在明顯增加。2003年以來，外匯占款同比增幅一直在30%至55%的增長區(qū)間內(nèi)。面對外匯占款的快速增長，雖然央行盡力采取“對沖”措施，但效果越來越不顯著，凈貨幣投放仍保持著較快的增長。過剩的流動性與商業(yè)銀行放貸積極性的結(jié)合，成為信貸擴張的基礎(chǔ)，銀行與地方政府的合作使“信貸閘門”的作用明顯削弱。在這種情況下，貨幣政策的效果大打折扣，央行不得不借助于窗口指導(dǎo)和嚴(yán)格的信貸導(dǎo)向政策。 第三，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的多樣化、自有資金實力的明顯增強，使宏觀調(diào)控的部分措施失效。原則上各級政府決定國有和國有控股企業(yè)的人事權(quán)，因此行政手段對國有經(jīng)濟的行為有一定的約束力。相比之下，對非國有經(jīng)濟的調(diào)控只能采取經(jīng)濟手段和法律手段。近年來，國有經(jīng)濟所占比重的不斷減少，非國有經(jīng)濟的比重越來越大，使行政手段的效力受到了限制。2005年在全部國有及國有控股企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)增加值僅占全部工業(yè)增加值的34%，非國有和國有控股企業(yè)占66%，這其中還包括占全部工業(yè)增加值近四分之一的外資企業(yè)。 從經(jīng)濟手段看，國家主要通過提高投資的信貸資金成本和控制投資額1億元以上的項目審批權(quán)來控制新開工項目。但實際上，1998年以來工業(yè)企業(yè)利潤持續(xù)大幅度增長使一些企業(yè)積累了大量的自有資金，加上民間籌資渠道的存在，固定資產(chǎn)投資對信貸資金的依賴性明顯下降。為了規(guī)避國家對新開工項目的審批，一些企業(yè)往往會把一個項目分拆成幾個項目。 第四，不同部門對經(jīng)濟形勢和宏觀調(diào)控認識的不盡一致，影響了政策的時效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。目前我國的宏觀調(diào)控機構(gòu)除了國家發(fā)改委、中國人民銀行和財政部外，還有國土資源部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩?，甚至還包括銀監(jiān)會等機構(gòu)。由于政出多門，不同部門對經(jīng)濟形勢和宏觀調(diào)控的認識不盡一致，往往影響了政策出臺的時效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。例如，對于上半年經(jīng)濟形勢的認識，國家發(fā)改委在8月初由新華社轉(zhuǎn)發(fā)的文章中沒有像2004年那樣使用“局部過熱”的判斷，而是強調(diào)“點調(diào)控、預(yù)調(diào)節(jié)、穩(wěn)節(jié)奏”。但央行在二季度貨幣政策報告中認為要“防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱”，言外之意是目前宏觀經(jīng)濟已經(jīng)“偏快”。對經(jīng)濟形勢認識的不一致往往導(dǎo)致政策出臺的時機有快有慢，力度有強有弱，不能給企業(yè)發(fā)出清晰的信號。 另外，雖然目前宏觀調(diào)控部門較多，但真正對宏觀調(diào)控形成硬約束的只有投資、貨幣和稅收等政策。其他政策如降低能耗、減少污染物排放等指標(biāo)，對企業(yè)這個層面還沒有形成硬約束。在2004年宏觀調(diào)控中起重要作用的緊縮“地根”，也主要針對商業(yè)用地和開發(fā)區(qū)用地，對工業(yè)用地還沒有形成有效約束。 第五，部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)未能真實反映經(jīng)濟運行的實際情況，虛假信息的存在影響了宏觀決策。一個健全的宏觀決策體系需要以能夠反映市場基本面的真實信息為基礎(chǔ)，但受現(xiàn)行統(tǒng)計制度和統(tǒng)計方法的限制，我國部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)未能真實反映經(jīng)濟運行的實際情況，還存在一些虛假的成份，影響了宏觀決策。例如，上半年全國31個省區(qū)市GDP增長率的算術(shù)平均數(shù)是12.8%，高出國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的全國GDP1.9個百分點。如果說上半年全國10.9%的經(jīng)濟增長存在偏熱的苗頭，那么一些地區(qū)接近20%的增長是否已經(jīng)過熱了呢？現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以對此進行有說服力的解釋。 據(jù)最近公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，7月份全國規(guī)模以上工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速比6月份分別低2.8個百分點和6.3個百分點。工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速的大幅度下降是各地區(qū)對新一輪宏觀調(diào)控的反映，但這是否說明宏觀調(diào)控的效果已經(jīng)顯現(xiàn)了呢？7月份的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的仍是一幅貨幣供應(yīng)高位運行、信貸增速偏快的景象，金融數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟數(shù)據(jù)的不完全相符表明宏觀經(jīng)濟增長仍有可能繼續(xù)在高位運行。2004年4月份中央加大宏觀調(diào)控力度后，5月份工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速分別比上個月低1.6個百分點和16.6個百分點，但全年工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速直到在下半年才穩(wěn)定回落。 在上述五個因素影響宏觀調(diào)控政策顯效的情況下，行政檢查和法律制裁無疑是兩個最有效的手段。從短期看，只要能夠使“管住土地、管住信貸”的各項政策得到真正的落實，只要這兩道閘門進一步收緊，嚴(yán)格控制新開工項目，固定資產(chǎn)投資快速增長的勢頭就會得到遏制，宏觀調(diào)控的成效就會顯現(xiàn)。但是，從長期看，投資和信貸之所以過快增長，土地的閘門之所以時緊時松，主要還是體制和機制上的問題造成的，這些問題如果得不到解決，投資仍有可能會反彈，過不了多久就需要新的宏觀調(diào)控。 因此，為了積極總結(jié)宏觀調(diào)控經(jīng)驗，提高宏觀決策的針對性、科學(xué)性和有效性，筆者認為，需要不斷改進宏觀調(diào)控措施，努力構(gòu)建宏觀調(diào)控的市場基礎(chǔ)，增強宏觀調(diào)控政策的傳導(dǎo)機制，完善宏觀調(diào)控體系。 當(dāng)前影響宏觀調(diào)控政策效果的五方面因素： ■地方對宏觀調(diào)控認識的不一致，部分地區(qū)對調(diào)控政策消極抵制。 ■半開放的經(jīng)濟和缺乏彈性的匯率形成機制，使貨幣政策的效果不斷被削弱。 ■企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的多樣化、自有資金實力的明顯增強，使宏觀調(diào)控的部分措施失效。 ■不同部門對經(jīng)濟形勢和宏觀調(diào)控認識的不盡一致，影響了政策的時效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。 ■部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)未能真實反映經(jīng)濟運行的實際情況，虛假信息的存在影響了宏觀決策。