省域單元經(jīng)濟(jì)積弊已久

以省域?yàn)樘卣鞯膯卧?jīng)濟(jì)積弊已久。某些跡象顯示，“十一五”開局之年或?qū)⒊蔀檗D(zhuǎn)折的前奏。 中央政令不暢、省際市場(chǎng)割裂、地區(qū)差距拉大……這些均可直接歸咎于以省域?yàn)樘卣鞯摹爸T侯經(jīng)濟(jì)”。 這是由“自上而下”的視角所得出的印象。而站在更微觀的立場(chǎng)，在國(guó)際市場(chǎng)日益一體化、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)卻壁壘林立的處境下，不少企業(yè)和商家對(duì)此早有切膚之痛。一年多來(lái)的宏觀調(diào)控則將這種現(xiàn)實(shí)放大了，也就自然得到最高決策層的重視。 轉(zhuǎn)折的契機(jī)由是來(lái)臨。 “橋下”的矛盾 近年來(lái)，圍繞著長(zhǎng)江大橋的爭(zhēng)論顯著升溫。據(jù)媒體報(bào)道，重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆曾公開表示：長(zhǎng)江上的十幾座橋梁尤其是“兩座老橋梁”阻礙重慶發(fā)展，由于已建成的部分橋梁高度不夠，長(zhǎng)江三峽船閘的過(guò)閘設(shè)計(jì)能力是萬(wàn)噸，但現(xiàn)在只有5000噸的船駛過(guò)，影響大壩過(guò)閘吞吐量。所謂“兩座老橋梁”，顯然指武漢和南京的長(zhǎng)江大橋。對(duì)此，南京市副市長(zhǎng)蔣裕德針鋒相對(duì)地表示：把長(zhǎng)江上幾座老橋搬掉實(shí)際上很難做到，現(xiàn)在南京長(zhǎng)江大橋凈空為24米，一般船只沒(méi)法通過(guò)大橋開往中上游，這樣一來(lái)增加了南京港的吞吐量，如果橋被拆掉，船都往上游去了，那南京港怎么辦？ 圍繞“大橋”的矛盾背后，是各地現(xiàn)實(shí)利益的爭(zhēng)奪——但這還只是一個(gè)側(cè)影。 金融領(lǐng)域也是如此。在瀕危上市公司、金融機(jī)構(gòu)的重組過(guò)程中，地方政府青睞本地企業(yè)、普遍信奉“肥水不流外人田”早已是公開的秘密，甚至為此付出了“代價(jià)”。較近的一例是廣東證券。據(jù)了解，廣發(fā)證券曾向廣東省有關(guān)部門示好，表明愿意托管廣東證券，但始終未得到首肯。主要原因就是，廣發(fā)證券并不直接受控于廣東省，當(dāng)?shù)卣冀K希望“嫡系”證券公司能夠出面重組，最終延誤了廣東證券的一線生機(jī)。 最宏觀的爭(zhēng)奪體現(xiàn)在GDP規(guī)模和速度上。在中央“十一五”規(guī)劃建議出爐后，各地紛紛發(fā)布了自身的GDP增速預(yù)期——北京確定為9%、河北為11%、河南和山東為10%……多高于此前的中央底線。 上述GDP的例子同時(shí)顯示，各地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，往往還會(huì)引發(fā)地方對(duì)中央政策的抵觸。另一個(gè)相關(guān)例子是去年的煤礦清理：在中央有關(guān)部門發(fā)布通知后，仍有不少省份或拖延整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦和非法煤礦，或一度議而不行。 廣東省橫琴島開發(fā)，是地方與中央“博弈”的又一典型事例?？拷拈T的橫琴島面積86平方公里，相當(dāng)于澳門現(xiàn)有面積3倍。有媒體報(bào)道，對(duì)橫琴島的發(fā)展定位，地方和上級(jí)一直有不同意見。2004年，廣東省提出由泛珠“9＋2”各方按照“共同開發(fā)、利益共享”的方針，在橫琴島共同設(shè)立“泛珠三角橫琴經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”；上級(jí)有關(guān)部委則有意在橫琴島發(fā)展一個(gè)面向葡語(yǔ)國(guó)家的工業(yè)加工區(qū)，并將之交由澳門特區(qū)管理。去年9月中旬，一位中央領(lǐng)導(dǎo)視察橫琴，他強(qiáng)調(diào)橫琴是“寶地”，并要求地方要“謀后而動(dòng)”、“不可亂動(dòng)”，不要著急開發(fā)招商的具體工作；但有民間消息稱，珠海卻在去年10月跟美國(guó)一家公司接觸，欲在橫琴分六期發(fā)展一個(gè)度假村。 從“功”到“過(guò)” 是什么導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局？對(duì)此，比較通常的看法有二：一是“改革的路徑依賴”；二是當(dāng)前的財(cái)稅體制使然。 中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)格局，是伴隨改革進(jìn)程逐漸成形的，而始自1978年的改革，實(shí)際上又是由政府特別是在各地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，并在此過(guò)程中“培育”出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這就在客觀上促成了省級(jí)政府在其施政范圍內(nèi)對(duì)市場(chǎng)的影響力，形成了中國(guó)特色的省份經(jīng)濟(jì)。 而從財(cái)稅的角度來(lái)說(shuō)，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于社會(huì)資源主要是由中央政府通過(guò)計(jì)劃來(lái)配置，地方政府的自主權(quán)很少，這時(shí)候的各地方相互競(jìng)爭(zhēng)、包括地方對(duì)中央的抵觸并不顯著；在改革開放特別是實(shí)行“分稅制”之后，地方自主權(quán)擴(kuò)大，地方政府也有了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從而逐步形成了市場(chǎng)化改革和對(duì)外開放背景下的各省份競(jìng)爭(zhēng)的新特點(diǎn)。 著名華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一就認(rèn)為，“分稅制”實(shí)質(zhì)上把更多的權(quán)力轉(zhuǎn)移給地方政府，地方政府為了引進(jìn)私人資本(包括吸引外資)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。 但地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，并不必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性增長(zhǎng)。出于對(duì)短期“政績(jī)”的考慮和對(duì)行政權(quán)的自信，地方政府往往更傾向于選擇掠奪型發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)本地市場(chǎng)的保護(hù)性措施，其后果是既造成了過(guò)去長(zhǎng)期依靠高投入、高消耗帶來(lái)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)增加了省際間的交易成本。 與此同時(shí)，這種格局還造成了在吸引外資和外貿(mào)過(guò)程中的不穩(wěn)定性甚至內(nèi)耗。經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織投資部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯聲稱，由于地方政府的政策往往與國(guó)家政策不符，近來(lái)海外對(duì)華投資被人為復(fù)雜化——盡管中國(guó)地方政府經(jīng)常宣稱自己愿意吸引投資，但他們只允許資金進(jìn)入范圍狹窄的一些行業(yè)，某些審批政策也令外國(guó)投資者費(fèi)解?！八麄?nèi)圆辉赣墒袌?chǎng)做出決定，”戴維斯表示，“地方政府的決定是基于當(dāng)?shù)卣?，而這些政策有可能不是國(guó)家政策的一部分?！彼J(rèn)為，中國(guó)逐漸放寬的總體投資環(huán)境，與地方政府對(duì)這些規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行，兩者之間存在的斷層令外國(guó)投資者頭疼。 解題“走鋼絲”？ 去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“要建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)”已被明確提出——這是中央在首次坦率承認(rèn)存在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)“尚不統(tǒng)一”的同時(shí)，也表明了解決問(wèn)題的決心。 從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，“十一五”規(guī)劃將決定未來(lái)5年甚至更長(zhǎng)時(shí)段的大勢(shì)；而2006年是其開局之年，這很可能意味著相關(guān)措施即將啟動(dòng)。 已有不少跡象在支持這種判斷—— “十一五”規(guī)劃建議的一個(gè)重要特征，就是重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分。國(guó)家發(fā)改委的有關(guān)專家指出，區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)為對(duì)象的具有約束力的空間規(guī)劃，其目的就是破除行政封鎖，促使行政區(qū)經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)； 去年下半年，第二屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇在成都召開，包括廣東、湖南、四川等南部9省區(qū)以及港澳特區(qū)政府均派代表參加。此前，盡管一些省區(qū)也在嘗試著進(jìn)行區(qū)域合作，曾成立“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、西南六省七方聯(lián)席會(huì)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市聯(lián)席會(huì)、長(zhǎng)三角15城市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)等，但均未能在跨省區(qū)合作上邁出真正步伐，更談不上形成真正意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。但第二屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇之后，各方正式簽署了《泛珠三角現(xiàn)代物流發(fā)展合作協(xié)議》，其中明確提出“打破區(qū)域或交通系統(tǒng)內(nèi)部的部門分割”、“共同清理、廢止涉及貿(mào)易封鎖和地方保護(hù)的制度和規(guī)定，簡(jiǎn)化和規(guī)范行政審批”、“消除地區(qū)貿(mào)易中的障礙和封鎖”等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。 人事變動(dòng)方面，也在突顯中央?yún)^(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意圖。去年底，中央宣布三省一市“一把手”的調(diào)換、全國(guó)人大各專門委員會(huì)也紛紛添“新人”。各方評(píng)論認(rèn)為：中央政府部門官員與地方黨政官員“條塊”交流任職的趨向今后還會(huì)加強(qiáng)，部委官員出任地方要職是中央力圖打破傳統(tǒng)省份分割的舉措。 由中央強(qiáng)力推動(dòng)，顯然符合中國(guó)自身的國(guó)情。但問(wèn)題在于，來(lái)自高層的行政之手如何把握好“度”并“始終正確”，才能避免重新回到原有無(wú)效率的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期？在《泛珠三角現(xiàn)代物流發(fā)展合作協(xié)議》簽署期間，有學(xué)者就此提出了“上下互動(dòng)”重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)格局的觀點(diǎn)；還有消息稱，國(guó)家發(fā)改委正在醞釀制定一部作為宏觀調(diào)控基本法的《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控法》，對(duì)宏觀調(diào)控(包括打破省份經(jīng)濟(jì)壁壘)的目標(biāo)、原則和程序等內(nèi)容做出規(guī)定……像這樣依法行事、吸取民智，顯然是更加進(jìn)步、符合現(xiàn)代法治精神的思路。